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          開展生態環保督察面臨的挑戰及對策

          學術期刊發表網 位置:理工論文 時間:2020-10-20 09:35 (12)

          摘要:2019年6月,《中央生態環境保護督察工作規定》以黨內法規形式明確中央生態環境保護督察的督察對象是地方黨委和政府、國務院有關部門(以下簡稱部門)及中央管理企業后,第二輪第一批中央生態環保督察隨即開展了對中國五礦、中國化工等2家央企的環保督察,取得

            2019年6月,《中央生態環境保護督察工作規定》以黨內法規形式明確中央生態環境保護督察的督察對象是地方黨委和政府、國務院有關部門(以下簡稱部門)及中央管理企業后,第二輪第一批中央生態環保督察隨即開展了對中國五礦、中國化工等2家央企的環保督察,取得很大成效。2020年8月30日,第二輪第二批中央環保督察正式啟動,并首次把國家能源局、國家林業和草原局兩個部門納入督察范圍。與地方黨委和政府“塊塊”式管理方式不同,國務院有關部門“條條”式管理方式,職權地域范圍更廣,對部門開展生態環保督察模式必然與對地方黨委和政府有所區別。為此,深入分析開展部門生態環保督察面臨的挑戰和困難,探討部門生態環保督察路徑和機制,對推動部門生態環保督察平穩開展具有重要意義。

          開展生態環保督察面臨的挑戰及對策

            一、部門生態環保督察面臨的挑戰

            對地方和央企的督察,目的是打通抓落實“最后一公里”,而對部門督察則是為了打通抓落實“最先一公里”,兩者在督察對象、內容及機制上有著明顯差異。部門生態環保督察作為中央生態環保督察的全新實踐,面臨的挑戰主要體現在以下幾個方面:

            (一)如何選取督察對象以什么標準確定督察對象,是部門督察面臨的首要也是最大挑戰,主要原因:一是部門生態環保責任差異大。按照現有生態環保法律法規、各部門“三定方案”、《中央和國家機關生態環境保護責任清單》(以下簡稱《責任清單》)及七大生態環境保護攻堅戰文件為依據梳理各部門生態環保職責,除生態環境部以外,國家發展和改革委員會、工業和信息化部、自然資源部、住房和城鄉建設部、農業農村部、水利部、財政部、交通部、商務部、國家衛生健康委員會、應急管理部等部門責任較多,國防部、教育部、國家民族事務委員會、安全部、民政部、司法部、文化部、退役軍人事務部、中國人民銀行、審計署等部門責任較少。其他部門的責任大小,介于前兩類中間,部門生態環保責任差異很大。此外,與地方黨委和政府對本地區生態環境保護工作負總責,央企對本企業造成的生態破壞和環境污染負直接責任不同,2018年機構改革后,除生態環境部外,國務院其他組成部門只在其主管領域內依法履行一定的生態環保職責,并非生態環保主管部門。因此,以什么因素為標準和依據來選取督察部門并確定督察順序,是開展部門生態環保督察的首要挑戰。二是有的部門權力敏感。如國家發展和改革委員會主管審批事項多,負責產業布局、能源結構調整等,相較其他部門來說,其生態環保職責較多,將其確定為督察對象并優先開展在情理之中,但其具有戰略性和敏感性行業審查職責,負有維護國家經濟安全和產業安全重任,對其督察必須考慮周詳。再如農業農村部雖然負有指導畜禽糞污資源化利用防治畜禽養殖污染,指導推進農藥、化肥合理使用和農作物秸稈、廢棄農膜資源化利用等生態環保職責,但其重點工作是攻堅精準脫貧、穩定糧食產量,肩負涉及我國人口最多的振興“三農”職責,督察是否會影響其工作重點,引發社會上對督察的負面輿情,需要事先預判并加以防范。

            (二)怎樣判定部門責任對部門開展生態環保督察,責任判定的難點主要在于:一是存在職責變遷。截至目前,我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年進行了八次規模較大的機構改革,各部門的生態環保職責幾經變遷和調整,進行部門生態環保督察,一些生態環保責任認定可能會存在爭議。例如,在機構改革和職責調整前做出的決策,職責調整并劃分給其他部門后,在決策推進實施過程中產生了生態環境損害后果,認定責任就可能存在爭議。二是存在職責模糊。部分生態環保職責既有牽頭部門,又有配合部門,且運作中存在職責交叉,存在職責難以認定的情況。如農村生活污水治理、黑臭水體治理和清潔取暖等工作本是住建部牽頭開展,但近年來,生態環境部牽頭開展了大量工作。再如,2018年機構改革后,隨著住房和城鄉建設部、原農業部、國家林業局部分職責劃歸到自然資源部,村莊綠化工作責任部門在實踐中也存在模糊情況。

            (三)如何確定督察方式與地方黨委、政府相比,國務院有關部門的權力運行機制明顯不同:一是管理區域不同。地方政府屬于“塊塊”管理模式,在其所轄行政區域內行使職權。國務院組成部門屬于“條條”管理模式,職權地域范圍更廣,一般涉及全國,管理模式差異較大,還存在既獨立又交叉的關系,需要探索全新的督察工作方式。二是管理領域不同。地方政府負責綜合事務,政策形成與執行具有一定的共性。部門則專注計劃規劃、審批、財政、水利、農業等行業領域,每個領域都有各自獨有的特征和相應的要求,同時還可能涉及相應的技術標準、規程等。因此,開展部門生態環保督察,督察形式和內容都應該因地制宜,難以實現“一個模板督到底”,對生態環保督察提出了更高的要求。

            二、推進部門生態環保督察平穩開展的對策建議

            對國務院有關部門開展生態環保督察應以協調發展與環保的關系,協同推動經濟高質量發展為出發點。要達到預期效果,重點是做好以下工作,化解部門督察工作在對象選取、責任判定和督察方式等方面可能面臨的挑戰。

            (一)統籌選取督察對象部門督察是為了督促各部門落實生態環保職責,因此,應警惕“督察萬能”思維,避免“督察泛化”,要將督察對準關鍵部門和核心環節。一是以部門生態環保職責大小作為主要選取依據。建議從前述生態環保責任相對較多的部門中選取督察對象,部門職權涉及產業、能源、運輸和用地等四大結構調整的,如經濟、能源、工業、農業、住建、交通運輸、水利、自然資源等行業主管部門,應予以優先選取作為開展生態環保督察對象。二是通過以往督察發現的問題作為確定督察對象依據。建議梳理總結前幾個批次中央對地方生態環保督察發現的一些共性問題,這些問題涉及到地方政府不同部門,而這些部門涉及共性問題多寡,可以作為確定督察國務院有關部門及其順序的主要依據。此外,也可商請中央生態環境保護督察領導小組成員單位,共同決定督察對象及順序。

            (二)分類厘清督察事項一是確定督察內容。建議以生態環保法律法規、《責任清單》、七大生態環保攻堅戰政策文件分工等為基礎厘清部門責任,以責任落實情況作為督察內容,推動部門程序盡責、落實見效。二是選定督察起點。為方便認定部門責任,建議以2015年1月1日即《環境保護法》實施時間,作為部門督察的時間節點。若部門職責出現變動的,在遵循《國務院關于國務院機構改革涉及行政法規規定的行政機關職責調整問題的決定》的基礎上,以職責劃轉一年后確定責任部門。

            (三)不斷優化督察機制一是提煉技術需求。不同部門涉及行業領域不同,督察技術需求迥異,應根據督察需求,制定“一部一策”。二是調整工作模式。部門管理通常比較規范,從政策運行流程上很難發現問題。因此,建議著重采用基層座談、輿情調研等工作方式,側重向下查政策落實成效。三是提高督察層級。建議以中央生態環境保護督察領導小組的名義開展部門督察,領導小組組成單位中辦、中組部、中宣部、國辦、司法部、審計署和最高檢等部門共同參與,有利于把控部門敏感權力事項,客觀評判職能部門工作成效。此外,可借鑒2014年國務院督查引入中科院、國務院發展研究中心、國家行政學院、全國工商聯為第三方評估單位工作經驗,嘗試引入“第三方評估”,發揮行業專家作用,提高督察成效。

            作者:徐敏云 呂曉君 陳亞楠 隆重、

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